要对制度概念作出更为深刻的把握必须超越既有的功能性规定，从本体论上把握制度的内涵，关注制度伦理。集团化办学的制度伦理研究主要是围绕其正式公布及确立的结构体系、法律和法规、机制程序、规则规范，以及由此衍生出的系列具体安排等展开，依据特定的时代精神和价值标准审视、追问、判断其伦理属性。制度的实质伦理，是围绕“为了什么”“是什么”等展开，指的是制度的内容和性质有没有时代性、人本性、民主性、生态性、生长性；制度的形式伦理，指的是表达制度内容的方式有没有全面性、明晰性、协调性、稳定性、共享性。当前做好制度伦理建设，需要客观认识集团化办学的定位和目标，关注制度变革是否聚焦支持人的全面健康发展，推进实质伦理与形式伦理相得益彰，进而在已有体制框架下优化和创新机制。

  在整体性提升的背景下，我国不一样的区域、城乡之间教育改革发展所处的阶段和面临的挑战仍存在一定的差异，部分教育发展水平较高的地区，已经展开了对优质资源均衡发展路径和方式的探索，集团化办学就是其一。《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（2023）、《教育部 国家发展改革委 财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（2023）进一步明确要通过集团化办学持续推进义务教育优质均衡发展、优化学校治理模式，实现“学有优教”。指向高水平发展的集团化办学在全国范围内的推进，必然要与教育治理体系和治理能力现代化同频共振，要着眼中国教育强国建设做好总体布局和战略设计。从这个方面来讲，做好集团化办学的制度研究和制度设计必要且关键。

  集团化办学是基础教育领域学校间关系的变革，是由学校间原有发展水平、生态位与新的权利-义务关系的定位共同建构的。在变革过程中组织间关系的处理，如教育行政部门与集团化学校间的关系，抑或是集团内各学校间的关系等，都一定要通过制度创新来撬动、重构、约束和保障。截至2024年底，全国共有25个省级单位正式对外发布有关集团化办学的指导意见，且以在2018年之后出台为主。能够正常的看到，制度化水平伴随着集团化办学的过程持续提升，尤其是2017年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，有更多的县级以上单位陆续出台相应政策，因此，讨论集团化办学的制度伦理很重要。有研究者指出，“我们现在往往并不缺少制度，缺少的是具有实效性的制度。制度信用缺失现象，绝非简单的工作作风、工作方法问题，而是一种现代性社会结构、交往方式、生活世界的确立问题。”

  制度是人类社会活动所固有的，它既是人类社会活动的前提、中介，又是人类社会活动的产物。人类社会性存在文明演进的过程，就是制度的文明演进过程。

  制度是一个常见的社会科学概念，“是关于人类互动过程中劳动分工和协调一系列社会技术的总称”。学者们倾向于用制度逻辑概念来概括正式或非正式的制度，它被定义为一种社会构建的、历史性的实践、假定、价值、信念或规则，通过它们人们能生产和再生产物质、组织时间和空间以及为社会现实赋予意义。还有学者提出“制度可以划分为宏观的基本制度、中观的体制制度、微观的具体制度三个层面”。通常来讲，制度为行动者的行动提供正式或非正式的规则规范，这些规则规范指导、约束着行动者实现组织任务、分配资源、评估评价、激励奖惩的过程。已有关于集团化办学制度建设中关于制度的理解主要是在这个范畴内展开的。

  从规则规范性维度对“制度”进行界定并非最为本质的，仍属于被规定的范畴。要对“制度”概念作出更为深刻的把握必须超越既有的功能性规定，必须在如黑格尔所说的“伦理实体这一社会存在本体论的维度把握，并做出穿透性理解。那么这种本体维度从何而来？恐怕要从社会基本结构和相互间关系中来，马克思恩格斯曾谈道，“权利决不能超出社会的经济结构和由经济结构制约的社会的文化发展”，这与恩格斯在《致韦尔纳·桑巴特》中所强调的观点相互印证：“马克思的整个世界观不是教义，而是方法。它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”

  那么，本体论维度的“制度”是什么？“制度在根本上首先是客观、稳定的社会交往关系结构，首先标识的是特定社会交往关系的框架结构、运行机制及其程序，这种框架结构、运行机制是对社会不同阶层、集团基本权利-义务关系的基本安排。”作为社会交往关系结构，其揭示的是社会不同阶层之间的权利-义务关系，进而才是由此决定的资源分配的方法和规则程序，这既凸显了制度的内涵，又展示了制度内涵的层次性，进一步确证了制度既作为系统存在，又作为特殊与具体的规定存在，具备极其重大的整合与规范功能。

  因此，社会基本结构规定了社会成员的基本关系和各种社会要素的相互关系，以及其他具体层面上的各种具体规则、规范。“如果对于制度的把握首先不是从社会结构的意义上着手，而是直接关注其规则、规范内容，那么，就会缺失对问题理解的穿透性与贯通力，甚至对于社会规范、规则的认识都难以深刻。”

  探讨有关集团化办学的制度问题涉及两个层面：一是有关集团化办学的制度在体系中的位置；二是有关集团化办学的制度本身，对其展开穿透性的剖析。从前者来看，集团化办学制度属于“具体制度”的范畴，通常体现为规则、规范、程序、准则，是关于基础教育集团化办学的定位、目标、原则、主要任务、组织保障等中观和微观层面的表达，受教育领域基本制度和体制制度的影响；从后者来看，是指从本体论的视角理解集团化办学的制度问题，从社会结构的立场把握制度，思考“集团化办学”背后所体现的区域基础教育学校结构和关系，形成已有区域基础教育格局的要素与力量等。两个层面你我相关，我们一般遵循第一个层面来推进集团化办学的制度建设，但对第二个层面的把握不足，这也是本文要着力解决的问题。

  围绕“集团化办学”开展制度研究，首先要意识到，集团化办学是基于基础教育学校发展的总体格局、阶段性发展特征等展开的，是对学校发展实存关系的反映，还要随着教育发展目标而重塑。集团化办学从产生至今，已经建构了相对繁杂的制度规章，但并非每一个现存制度都具有强大的现实合理性，新制度的诞生通常来源于对已有现实的否定和超越，制度创新是在观念和价值的引导下自觉地实现制度变迁的过程。这就要求我们一定要关注制度本身的价值追求，这其实就是制度伦理的概念范畴。

  重视制度伦理的研究，意味着在树立“理论自觉”的同时形成“道德自觉”，或者说“理性确立德性”，为制度的合法性、合理性提供理论根据和价值根基，这是建设好的制度的重要前提。

  在回答“什么样的制度体系才是‘好’的或者是‘善’的”之前，我们一定要弄清楚制度伦理的内涵。哲学和政治学领域关于制度伦理的研究较多，关于制度伦理的内涵，学界有四种较有一定的影响力的界定：一是认为制度伦理是相对于个体道德来区分的，即“伦理的制度化”，指向个体道德的制度化；二是认为制度伦理是指“伦理的制度化”和“制度的伦理化”的统一；三是认为制度伦理是指制度的伦理与制度中的伦理，前者是对制度的正当、合理与否的伦理评价，后者指制度本身内蕴着的一定的伦理追求、道德原则和价值判断，这一界定得到了众多学者的认可并影响到多个领域；四是认为制度伦理概念只能被定义为“制度中的伦理”，即观点三对制度伦理第二个方面内涵的阐述。因为把对制度的正当、合理与否的伦理评价也作为制度伦理的内涵之一，似有不妥之处，二者不能混淆。

  针对观点一，制度伦理是“伦理的制度化”吗？并非如此，制度伦理与个体伦理的内容和立场有根本差异，制度伦理是对公共生活领域所进行的伦理考量，要防止自身被来自公共生活领域之外的道德所替代。有关观点二中谈到的制度伦理是“制度的伦理化”和“伦理的制度化”的统一，实际上用看似周延的表述，混淆了制度和伦理之间的本质差异。承认道德的重要性，就不要将它与制度“化”在一起。“制度的伦理化”是个颇为模糊、混乱的概念。“伦理化”并不能表达制度的“善”这一核心内容，制度的特征就是无偏颇地一视同仁；“伦理的制度化”亦是一个十分模糊的概念，不仅在理论上会取消法律规范与伦理道德规范的差别，而且在实践上亦行不通。观点三虽然在研究界被引用得很广，但其有关伦理评价的内容已经在观点四立论时遭到了批评，总体而言，本文更赞同观点四有关制度伦理的界定和理解。本文的判断是：制度伦理不是将“制度”与“伦理”简单地拼接在一起，其本质是对制度进行价值审视。美国法学家富勒在其论著《法律的道德性》中精确指出，“一套真正的法律制度包含着自己的道德性，即内在道德或程序自然法，一旦国家所施行的法律制度没能蕴涵道德性质，就会导致一个根本不宜称之为法律体系的东西。”

  “规范”只是“制度”的功能，“社会的基本结构”才是“制度”的实质；制度伦理应该研究的不是前者，而是后者。制度伦理是对于制度的价值审视，以制度的“善”为核心，分析与揭示制度的道德价值属性及其详细的细节内容。其核心是制度应当合乎善的伦理价值精神。制度伦理是建立制度规范、维系制度存在、开展制度实践、促进制度变革的根本法则与最终依据。本文所讨论的集团化办学的制度伦理，主要是以制度的狭义理解为对象，即围绕集团化办学正式公布和确立的结构体系、法律和法规、机制程序、规则规范，以及由此衍生的系列具体安排等正式制度展开。依据特定的时代精神和价值标准审视、追问、判断系列制度的伦理属性，力图建设“善的”制度。我们依托制度伦理研究希望达成的是“善的”制度，具体到教育领域集团化办学中，必然是合乎教育规律、人的成长规律和办学规律的。当制度内容不符合善的伦理精神和价值诉求时，必然要求以此作为观念先导，实现制度变迁和制度创新。

  一般地说，制度的“善”有两个基本方面：内容的“善”或实质的“善”，以及形式的“善”或技术的“善”。在这种立场的指引下，以制度伦理的载体为标准，本文建构了制度伦理的分析框架，即实质伦理和形式伦理。实质伦理规定了形式伦理的方向，形式伦理通常以实质伦理为前提。

  制度的实质伦理，围绕“为了什么”“是什么”等展开，关注制度的价值性特质，因为制度作为一种组织间权利-义务关系的规定，本身就表达了特定的价值理念和价值追求。衡量当前我国基础教育集团化办学制度的实质伦理主要指制度的内容和性质有没有时代性、人本性、民主性、生态性和生长性。

  时代性是指制度的价值和主体内容是不是满足时代精神。“制度伦理在任何一个时间里都是具体的、有实质内容的，而不是抽象的、仅具形式的。”这种具体、实质内容的重要来源，就是制度所处的社会阶段和实践基础。集团化办学的时代性指向构建高质量的、有活力的基础教育体系，这在某种程度上预示着要通过集团化办学确保公平合理分配优质教育资源、回应多元诉求，通过治理体系与治理能力的现代化实现内涵式发展。同时，时代性还包含了工业文明向信息文明转型所带来的变化和挑战。在笔者团队调研中发现，有校长谈道：“我们看起来是在进行学校和学校之间关系的改革，但其实就是要去主动适应当前的学生和学生背后的家长、家庭的需求，包括孩子们从小的成长环境，这是一个全新的挑战。”

  人本性是指是否以制度中的人为根本旨归。集团化办学是学校组织形态的变革，通过学校间的制度化合作为更多的教师创造高水平专业发展的路径，为更多的学生提供个性化的学习支持体系。也就是说，讨论的是如何形成学校合作共同体，但目的是“人的可持续发展”。教育领域的“人本性”不仅是尊重人的主体地位、满足人的需求，更重要的是实现人的发展，实现精神世界的丰盈，这是制度支持人的层面。同时，“制度伦理的真正的完成还必须‘通过人’，即主体素质的全方面提高来完成”，这是“人本性”表现的另一个层面，积极探索解决当前教育领域的难点问题，基于人的解放形成积极力量，使得制度建设实现持续超越。“在我们看来，所有为集团化办学举办的活动不是为了活动而活动。不仅看活动本身的规模、数量，更重要的是看这些活动的针对性以及活动会不会产生真正的实际的效果，也就是说，最终要看质量。”访谈的材料验证了人本性观点。

  民主性是指制度内容是否反映了绝大多数主体的利益，是否足够开放和包容，鼓励对话，能够在制度规约下激发成员为了共同愿景和集体利益自愿投入、热情参加。从基础教育集团化办学来看，要处理好集团化学校和非集团化学校、集团内学校间的关系。以优质资源均衡发展为主要目标的集团化办学，通常由一所龙头校（核心校）作为引擎，带领所有成员校一起发展。此时，集团化学校的发展是否凌驾于非集团化学校？集团内龙头校是否因为优势地位侵占了成员校的发展机会？成员校是不是真的存在“搭便车”现象？这是民主性需要回答的问题。有校长在访谈中谈道：“原本为了集团化办学给出的干部教师编制的灵活度和额外指标，被一些龙头校截留，龙头校和成员校教师数量、生师比差距进一步增大，造成了新一轮的不均衡，成员校没有因为集团化办学而获得更大的发展。”这就违背了民主性。

  生态性是指制度主体是否基于内在规律形成良性互动关系。“制度存在的根本的意义，就在对于社会不同利益阶层和集团之间的平衡、调节功能。”集团化办学的制度建设通常由政府主导，政府更需要处理好行政权力的边界，建设有为政府，激发学校办学活力和教育教学改革内驱力，形成多元互动的生态体，而非规模更大、层级更多的巨型学校。有多位受访者（包含教育行政部门领导和校长、教师）都谈到了所在区域的优质学校利用集团化办学抢生源的问题：“一些普通高中利用集团化办学从集团内初中争夺优质生源。”“一些优质学校表面上通过集团化办学带那些薄弱学校或中等学校，实际上完全是在抢生源。高中挖初中，初中挖小学，反而把我们的生态搞坏了。”“优质校进行集团化办学，不应该追求吸引优秀师资、招录优秀生源，寄希望于短平快的方式办名校，而是要稳步地改进学校的办学质量。”“集团化跟房地产挂名的现象还显而易见，在某些特定的程度破坏当地教育的生态平衡。”

  生长性是指有没有自我反馈和修正的能力。好的制度具有自我更新能力，制度的内容结构体系要与社会关系相呼应，要回应学校作为一个复杂的功能耦合系统在组织变革中的教育规律和办学规律。因此，需要有能力在制定、实施的过程中通过反馈和评估机制形成自我修正，对实存制度（或既有制度）论证、制定、实践等全过程进行理性思考和效果的综合性评估，在此基础上实现对制度内容和结构的反思和修正，超越实存制度的限制和问题，创立新的、更为理想的制度。

  形式或技术的“善”，也称制度的形式伦理，因为制度是一个结构体系，由一系列具体的内容组成，结构的完整性、表达的明晰性、内容的协调性、规定的确定性等，都会影响一个制度体系是不是能达成目标。但形式伦理要以实质伦理为前提，它本身不具备衡量实质伦理是否为“善”的能力，我们在日常生活中也看到过这样一种现象，一个形式上自洽、严密的制度如果并不具备善的价值追求，会带来糟糕的后果。从当前看，集团化办学的制度形式伦理指的是表达制度内容的方式有没有全面性、明晰性、协调性、稳定性、共享性。

  全面性是指制度的结构是不是具有完整性，是否涵盖了需要表达的所有维度，应做到没有漏洞、设计严密。有关集团化办学的制度设计，必然要包含集团化办学的指导思想、定位目标、根本原则、主要任务、组织保障等，在制度出台之前要做充分的调查研究，在主要任务中要对集团化办学设计的相关主体权利义务进行规定，如果只规定了权利而不规定义务，或者只规定了义务而不规定权利，就出现了制度漏洞，必然会影响制度效果。有受访校长谈道：“有关集团化办学的问题，实践远远快于顶层设计，快于制度保障，已有的制度也并没有回应全部关键问题。”

  明晰性讲的主要是政策法律、法规规范等正式制度在语言表达上的清晰准确性。除此以外，进一步来看，明晰性还要求一项特定的制度具有鲜明的问题意识、清楚的定位和边界感，“有所为有所不为”，避免涵盖问题边界模糊、结构混乱而影响感知和认识。在这一方面，一线最大的困惑在于“到底什么是集团化办学，所有学校间的合作伙伴关系都属于集团化办学吗？”“品牌校间的捆绑式发展属于集团化办学吗？”等等。

  协调性是指不同层级的制度内容之间是不是能够相互支持。集团化办学的制度主要是用于调控集团化办学行为，但相对于教育体制机制改革、教育现代化来讲，仍然属于单独的、具体的、特殊的制度，其设计必然要考量在更为系统、整体、一般意义上的规定，与基本制度和其他制度间的关系、整个制度系统的支持等。如果相关制度是彼此支持的，那么制度目标就更容易实现，反之则不然。“执行校长不是独立法人，只能享受副校长待遇，而且会影响职业发展。”“政府在政策上是支持的，但学校所在的区政府没给过我们任何经费，我们只是尽义务，长期下去很难持续。”改革举措很重要，配套制度体系也很重要，否则很难达成目标。

  稳定性是指制度是否“朝令夕改”，能否在一段时间内保持确定性和变化性的平衡。制度是一种结构化的表达，通常用来调控一段时间内的关系，而不只是眼前利益，要基于发展规律和阶段性特征的研究，寻求短期、中期和长期利益的平衡；同时，制度通常是由官方或正式组织出台制定，会对制度实施者具有强制性要求，具备相应的周期和规律，变化过于频繁会影响人们对于制度权威性的判断，影响人们对制度的信心。所以无论是国家层面、省级层面，还是市县层面，要做好充分的战略规划和顶层设计，无论是是否推行集团化，还是集团化办学成员校如何划分、以什么样的节奏推进，甚至只是学校是否更名等，频繁变化都会影响效果。

  共享性是指制度是否构建有效机制，从而能够确保制度调控的对象共同享用制度调控的结果。集团化办学是一种有组织的集体行动，通过单体学校间的制度化合作实现优质教育资源作为一种公共物品的合作供给。因为个体目标与公共目标并不总是一致，在制度设计中，能否在程序、机制上确保所有成员校及教师、学生获益，是最重要的。比如，在集团化办学早期，成员校单方获益、龙头校单方输出的情况较为普遍，在某些特定的程度上影响了可持续性。“从长久来看，优质学校和薄弱学校的支持和发展应该是相互的。”“我省的集团化学校集团的意识还不足，长期以来只关注龙头校的带动，但集团内所有学校共用共享、共管共建的发展意识和理念还有所欠缺。”

  制度建设是政府推进基础教育集团化办学的重要抓手和载体。制度伦理是制度内在的伦理属性，是建设“善”的制度必须回应的，引导了制度建设的基本方向。集团化办学制度伦理建设的第一个任务是从伦理角度对集团化办学制度做到合理规范和建构，保障权利，维护公平、发展等伦理价值。当前我国基础教育集团化办学的制度伦理建设要关注如下几个问题。

  “制度如何安排、运作，从根本上说受制于实践的条件和实践所要达到的价值目标，同时也受制于实践主体的价值观念和精神品质。”

  实现义务教育优质均衡发展的阶段性目标客观存在，但是路径是多样的。经过近30年的实践探索，集团化办学下一步必须回答的是：集团化办学适合什么样的区域教育生态？作为政府，到底该选择哪种路径，判断的依据是什么？集团化办学更利于解决哪些现实问题？指向公共教育体系重构的集团化办学怎么样处理与市场的关系？在推进集团化办学时是区域全域实施还是“成熟一个办一个”？解决城乡教育融合发展的问题，应该探索何种集团化方式？这些都是在对基础教育发展的总体情况、发展预期综合研判的基础上得出的。在建设高质量基础教育体系过程中，集团化办学对于推进治理体系和治理能力现代化，对于突破学校边界，形成开放、多元、积极的学校间合作伙伴关系，从而支持学校实现特色、优质、有活力的发展，具备极其重大价值。

  学校的核心使命是育人，集团化学校通过学校组织变革追求的是更好地育人，充分的发挥教育组织的教育性，“人”作为根本逻辑起点并未发生明显的变化，“善”的集团化办学制度归根到底是能够激发人的积极性和创造性的制度。

  指向激发人的积极性和创造性的制度建设，要寻求“主体”意义上的善和效率，尤其是教育领域，技术上的“效率”未必是合乎人性的，短期的“效率”未必是适合可持续发展的，部分人的“效率”未必能代表全体人的受教育权都得到保证。在制定、修订集团化办学相关制度时，要围绕“支持学生学习更好地发生、支持教师更高水平地专业发展”来展开。

  一是必须思考集团化办学能带来的增量，集团化本身不是目的，只有当确定一定要通过集团化的方式才能解决区域教育改革发展问题、满足人民群众对更美好教育的诉求时，推进集团化才是有意义的。在这样一个时间段，要充分意识到，“集体行动不是一种自然现象，而是一种社会建构”，“在各式各样社会建构和群体组织中，规范在群体认同的形成和维持过程中发挥了核心作用”，用制度为集团化办学赋能。

  二是集团化办学行为要切实服务于人，服务于教育更好地发生，要通过系统的制度保证这一点，如果集团化办学过程中手段与目标倒置，比如：追求教师轮岗的数量和比例，但没有持续跟进轮岗教师在新的生态里的专业成长；强调学生共享部分课程，但只是选拔部分尖子生进而带来了新的不均衡……那么集团化不仅没有处理问题，反而带来了新的问题。尤其是在“双减”背景下，积极地推进五育融合人才教育培训模式改革、集团范围内多元课程教学体系优化、以学生的学为核心的课堂教学范式转型、教师多层级专业素养提升项目实施等。

  三是集团化办学通过组织关系变革拓展优质资源辐射范围，探索信息时代学校高水平发展的可能性道路，不是牺牲一部分的利益换取另一部分人的利益，而是成为学校发展共同体，充分激发所有人的活力和创造性。

  形式伦理要以实质伦理的存在为前提，它只是对某种实质伦理的运用和坚持，至于这种实质伦理是不是正确，是不是反映了人类社会的历史必然性和发展趋势，是不是人道，它不予探究。正是形式伦理的这一特性才使实质伦理得到始终如一的贯彻和落实。因此，“善”的制度必然在实质和形式两个方面都“善”，只在形式上“善”但实质内容是“恶”的制度，可能会造成更加恶的后果。因此，在推进集团化办学制度建设的过程中，不能只追求形式的“善”而忽视实质的“善”，也不能只追求实质的“善”而忽视形式的“善”，要追求实质与形式的相得益彰。

  我们虽能分类讨论形式伦理与实质伦理，但在制度伦理建设中，二者很难割裂，技术和工具层面要体现价值性，实质内容也需要充分理性的设计保证效率。要围绕“时代性、人本性、民主性、生态性和生长性”做好主旨精神和内容的设计，实现集团化办学制度内容对党的教育方针、教育治理体系治理能力现代化进程的呼应；做好省市县多层级制度体系的衔接和人事管理等配套支持政策的系统模块设计；形成多元行动主体（如政府、科研机构、社区、社会组织等）互动合作的机制，尤其是简政放权、划定政府的权力边界；做好集团章程建设和集团发展规划处理各成员学校和利益相关群体的权利-义务关系，形成决策-执行-监督-保障系统，建立选择性激励机制。

  在基础教育集团化办学的制度建设过程中，要处理好宏观、整体的原则设计与微观、细节的创造性生长之间的关系。哈耶克认为，除了人为设计的秩序之外，还存在自然生成的规则、自发演化出来的秩序，即自发秩序，自发秩序是认识到理性知识本身的局限性的结果。

  学校在探索集团化办学生动复杂的实践，在加快建设教育强国的征程中，会面临更多元的挑战。下一步，跨越省域、市域、城乡的集团化办学该建构怎样的制度体系予以保障？跨越体制的集团化办学该如何达成教育坚守的公共性、公益性与市场资源配置灵活性的平衡？在构建贯通衔接的人才教育培训体系时如何避免被异化为掐尖、抢生源，造成新一轮不公的工具？更遑论集团内学校间的发展生态位不同、学段关系不同、法人关系不同、作用方法不一样，必然需要在一个预设的、系统的制度框架中自主建构生成微观秩序，这样的一个过程是宏观理性设计与微观自然建构共同作用的结果，需要多元主体在既定结构、方向、原则的基础上积极创造，各个主体创造新兴事物的能力得到一定效果激发。

  （来源：《中国教育学刊》，本平台发表内容以正式出版物为准）返回搜狐，查看更加多